Wie weiter - ELER-Förderung oder eigener Naturschutzfonds?

Mit Umsetzung der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (92/43/EWG, "FFH-Richtlinie") von 1992 und der EU-Vogelschutz-Richtlinie (2009/147/EG) von 1979 (novelliert 2009) soll Natura 2000, das weltweit größte Netz von Schutzgebieten für die Natur realisiert werden. Damit soll der Verlust der biologischen Vielfalt aufgehalten sowie Arten und Lebensraumtypen in einen guten Erhaltungszustand versetzt werden.
Anders als in anderen Politikbereichen ist in Art. 8 der FFH-Richtlinie eine Mitfinanzierung dieses einzigartigen europäischen Projekts durch den EU-Haushalt vorgesehen. Die Umsetzungskosten in geschätzter Höhe von 5,8 Milliarden Euro jährlich (EU-KOM 2011) sollen über den "Integrationsansatz" aus den bestehenden EU-Fördermöglichkeiten vor allem aus der Agrar-, Regional- und Meerespolitik, bestritten werden. Bislang konnten aber über den Integrationsansatz nur unzureichend Finanzmittel für die biologische Vielfalt akquiriert werden.
Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) stellt die sogenannte 2. Säule der GAP dar und ist für die deutschen Bundesländer derzeit die wichtigste Finanzierungsquelle zur Umsetzung von Natura 2000 und von Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt insgesamt.
Aufgrund der erneut unbefriedigenden Erfahrungen in der ELER-Programmaufstellung für die EU-Förderperiode 2014-2020 wurden bereits in einem vom NABU vorgelegten Diskussionspapier zur Abschlußkonferenz des Vorgängerprojekts die Option eines eigenständigen Naturschutzsfonds als Alternative zum Integrationsprinzip in die öffentliche Diskussion gebracht.
Die nachfolgenden Beiträge befassen sich mit verschiedenen Aspekten der ELER-Förderung mit Blick auf die Naturschutzfinanzierung.

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NABU-Forderungen zur EU-Agrarpolitik und Naturschutzfinanzierung nach 2020

Über die globalen Nachhaltigkeitsziele haben sich Deutschland und die ganze EU zu einer nachhaltigen Landwirtschaft bis 2030 verpflichtet. Dies bedeutet, dass die Landwirtschaft keine Schäden mehr an Artenvielfalt und Klima anrichten darf und dass nachhaltig wirtschaftenden Betrieben eine Zukunft gegeben werden muss.
Derzeit fließen fast 40 Prozent des EU-Haushaltes, jährlich rund 60 Milliarden Euro, in die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP), die jedoch ineffizient für den Erhalt der Biologischen Vielfalt und zu einem großen Teil umweltschädlich sind.
Der NABU fordert deshalb gemeinsam mit seinen europäischen Partnerorganisationen, die gegenwärtige Gemeinsame Agrarpolitik der EU ab 2021 vollständig zu ersetzen. An ihre Stelle soll eine neue Ernährungs- und Landnutzungspolitik treten, die eine nachhaltige, sich langfristig selbst tragende Lebensmittelproduktion aufbaut, die hohen Umwelt- und Tierschutzstandards genügt und faire Preise erzielt.
Statt pauschaler Flächenprämien soll ab 2020 die Erste Säule der GAP durch gezielte Investitionshilfen ersetzt werden, damit landwirtschaftliche Betriebe Produktion und Vermarktung auf hohe Umwelt- und Tierschutzstandards einstellen und sich neue ökonomische Perspektiven aufbauen können. Dazu gehöre unter anderem eine wesentlich stärkere Förderung der Umstellung auf Ökolandbau sowie Regionalvermarktung.
Durch einen "Naturschutzvertrag" zwischen Steuerzahlern und Landnutzern sollen gezielte Schutz- und Pflegemaßnahmen von Landwirten,Schäfern, Waldbesitzern und anderen Akteuren für den Erhalt bestimmter Arten und Lebensraumtypen einkommenswirksam honoriert werden. Hierfür sollen europaweit mindestens 15 Milliarden Euro jährlich in einen neuen EU-Naturschutzfonds umgeschichtet werden.

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Für eine gesellschaftlich unterstützte Landwirtschaftspolitik (Verbändeplattform unter Koordination von AbL und EuroNatur)

Unter Koordination der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) und der Stiftung EuroNatur wurde im März 2017 ein von 29 Verbänden unterzeichnetes Papier mit Zielen für die GAP-Reform nach 2020 und mit Schritten des Übergangs in Deutschland für 2017/2018 veröffentlicht. Zentrale Forderung ist, die EU-Agrarpolitik in eine Qualitätsstrategie umzubauen.
Die GAP nach 2020 soll in der Förderpolitik durchgängig den Grundsatz befolgen, dass sie öffentliche Gelder voll und ganz zur Honorierung konkreter gesellschaftlicher Leistungen nutzt. Weil deutlich mehr von den Betrieben verlangt werden muss, um die gesellschaftlichen und gesetzlichen Ziele in der Erzeugung von Lebensmitteln zu integrieren, sind erhebliche Mittel für den Umbau erforderlich.
EU-Agrarpolitik soll in Zukunft nicht nur Förderpolitik, sondern auch eine aktive Gestaltung der Märkte beinhalten. Dabei sollen Regeln installiert werden, um verheerende und teure Krisen wie die der Jahre 2014-2016 im Milch- und Schweinemarkt zu vermeiden. Eine Qualitätsstrategie erfordere zudem EU-Regeln für eine verpflichtende, klare und aussagekräftige Kennzeichnung von Lebensmitteln, damit Verbraucherinnen und Verbraucher ihren Teil der Verantwortung auch aktiv wahrnehmen können.
Nicht zuletzt fordern die Verbände, das europäische Fachrecht im Umwelt- und Naturschutz, Verbraucher- und Tierschutz anzuheben, wo die Schutzziele nicht erreicht werden, und für eine konsequente EU-weite Umsetzung zu sorgen.
Für den verbleibenden Zeitraum der aktuellen EU-Förderperiode 2014-2020 schlagen die Verbände für Deutschland vor:
- die Umschichtung von Direktzahlungsmitteln hin zu zielgerichteten Fördermaßnahmen besonders des Tier-, Umwelt- und Naturschutzes in der heutigen so genannten zweiten Säule auf bis zu 15 Prozent zu erhöhen
- die Umschichtung von bis zu 30 Prozent der Direktzahlungen auf die jeweils ersten 46 Hektar je Betrieb entsprechend zu erhöhen
- als Übergangsmaßnahme bis zu der grundlegenden GAP-Reform vorübergehend eine besondere Zahlung für eine umweltschonende und tiergerechte Haltung von Schafen und Ziegen (Weidehaltung), deren Bestand stark bedroht ist, anzubieten

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EU-Naturschutzfinanzierung/GAP 2020 - LANA

Das Papier der Expertengruppe „EU-Naturschutzfinanzierung/GAP 2020“ führt einerseits die bisherigen Befunde zur mangelnen Wirksamkeit der GAP und ELER-Förderung auf die biologische Vielfalt und daraus abgeleitete Anforderungen die EU-Finanzierung von Naturschutzmaßnahmen ab 2020 auf. Ein Bericht der EU-Kommission über die Integration von Natura 2000 und Biodiversität in EU-Finanzierungen (ELER, EFRE, EMFF, ESF, KF) bestätigt die unzureichende Integration der Belange von Natura 2000 und Biodiversität in diese Fonds. Andererseits enthält das LANA-Papier eine Abschätzung des Mittelbedarfs für die Umsetzung der EU-Naturschutzrichtlinien in Deutschland.

Eine erste Kostenschätzung im Jahre 2004 bezifferte die Kosten für die Umsetzung von Natrua 2000 in Deutschland auf 627 Mio. €/Jahr. Vor dem Hintergrund der bisher eingetretenen Veränderungen, insbesondere der gewachsenen Bedeutung von Artenschutzmaßnahmen auch außerhalb von Natura 2000-Gebieten und inzwischen vorliegender Managementplanungen erfolgte jetzt eine Neuberechnung der Kosten. Der Finanzbedarf für die Umsetzung der EU-Naturschutzrichtlinien, d.h. für Natura 2000, Maßnahmen außerhalb des Schutzgebietsnetzes, Artenschutz, Monitoring, Öffentlichkeitsarbeit etc., und für alle Kostenkategorien, d.h. einmalige und dauerhafte Kosten, Wiederherstellungs- und Pflegekosten, Maßnahmen- und Personalkosten wurde neu ermittelt. Grundlage für die Berechnungen waren - so weit wie möglich - bundesweit vorliegenden Daten insbesondere aus dem aktuellen FFH-Bericht 2013 (insbes. Angaben zu Flächengrößen von Lebensraumtypen, die zu ihrer Erhaltung genutzt oder gepflegt werden müssen). Damit ergibt sich insgesamt ein Finanzbedarf von 1,416 Mrd. €/Jahr. Hauptpositionen der Berechnung sind Maßnahmen auf Grünland, Heiden, Dünen, auf Ackerland und die Gemeinkosten (erläutern!). Die Schätzung erfolgte unabhängig davon, aus welcher Quelle die Kosten finanziert werden und auf Grundlage der aktuellen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Kosten zur Umsetzung der Wasser-Rahmenrichtlinie wurden nicht einbezogen.

Das Papier stellt fest, dass die in dieser Förderperiode angestrebte Honorierung öffentlicher Güter wie z.B. Naturschutzleistungen über die erste Säule der GAP als gescheitert anzusehen ist. Es listet die bisher nicht geänderten Erschwernisse und weiteren Verschlechterungen in der ELER-Förderung für den Naturschutz im Vergleich zur vorhergehenden Förderperiode auf. Zudem sei aufgrund der aufgesplitterten Zuordnung der Naturschutzmaßnahmen zu den Fördermaßnahmen die Programmierung und Umsetzung erschwert und letztlich auch die Auswertung des Anteils an Naturschutzmaßnahmen im ELER fast unmöglich. Demgegenüber stellt die EU-Kommission in einer eigenen Auswertung (biodiversity tracking) dar, dass 43 % der ELER-Mittel auf EU-Ebene für Ökosysteme verwendet würden, eine Zahl, die auf Grund der geschilderten zersplitterten Datenlage in keiner Weise nachvollzogen werden kann und mit der Realität nicht in Einklang zu bringen ist.

Die oben dargestellten Defizite in der EU-Naturschutzfinanzierung verbunden mit der Feststellung, dass der Zustand von Natur und Biodiversität in den vergangenen Förderperioden nicht verbessert werden konnte, legen eine grundlegende Neuausrichtung der EU-Naturschutzfinanzierung nahe. Hierzu kommen zwei Ansätze in Frage:
  • Einrichtung eines neuen und eigenständigen EU-Naturschutz-Fonds
    Vorgeschlagen wird ein Fonds zur Förderung der Biodiversität und der Wiederherstellung und Entwicklung von Ökosystemen und ihren Dienstleistungen. Zu dessen Förderspektrum zählen die Erfüllung aller Anforderungen der FFH- und Vogelschutz-Richtlinie, der EU-Biodiversitätsstrategie einschließlich der Förderung des Naturschutzes außerhalb von Natura 2000. Wegen enger inhaltlicher Bezüge zum Naturschutz sollen auch naturbezogene Bereiche des Gewässer- und Klimaschutzes berücksichtigt werden.
  • Integrationsansatz weiterentwickeln
    Alternativ zum Naturschutz-Fonds wird der ELER-Fonds wird zu einem „Fonds für ländliche Räume und Naturschutz“ weiterentwickelt, in dem die Förderung aller Naturschutzmaßnahmen gebündelt möglich ist. Die Vollzugsvorgaben (bes. Kontrollierbarkeit, Beihilferegelungen, Prämienkalkulation) sind mit den Erfordernissen des Naturschutzes in Einklang zu bringen. Der Fonds wird gemeinsam von den für Landwirtschaft und Naturschutz zuständigen Verwaltungen auf Ebene der EU und der Mitgliedsstaaten verwaltet. Zudem soll ein verbindliches Mindestbudget („earmarking“) für den Naturschutz entsprechend dem Finanzbedarf zur Umsetzung des EU-Naturschutzrechts in der Verordnung des Fonds für ländliche Räume und Naturschutz festgelegt werden. Über eine entsprechende Codierung ist sicherzustellen, welche Maßnahmen als Naturschutzmaßnahmen angerechnet werden können.
Das LIFE-Programm soll in seiner Gesamtmittelausstattung deutlich aufgestockt werden, um Pilotprojekte und Mitgliedstaaten-übergreifende Projekte weiterhin direkt durch die EU fördern zu können. Die Mittelfestlegung (earmarking) für Biodiversitätsprojekte soll beibehalten werden.

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BMUB-Bericht „EU-Naturschutzfinanzierung“ an die UMK am 3.-5. Mai 2017

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit hat der 88. Umweltministerkonferenz im Mai 2017 einen Bericht zur EU-Naturschutzfinanzierung vorgelegt. Der Auftrag der 87. UMK lautete, einen Gesamtüberblick zu den in Deutschland für den Naturschutz genutzten Fonds, Programmen, Richtlinien und Stiftungen sowie die dazu gehörenden Finanzvolumina zu erstellen. Die zentralen Ergebnisse des Berichts werden im Folgenden zusammengefasst.

Überblick zu Fonds, Programmen, Richtlinien und Stiftungen
(bzgl. der direkten Naturschutzfinanzierung in DE):
  • ELER: Nach ersten noch sehr groben und weiter zu validierenden Ergebnissen dienen in der laufenden Förderperiode ca. 2,3 Mrd. Euro überwiegend bzw. vollständig zur Finanzierung von Naturschutzmaßnahmen, d.h. durchschnittlich 330 Mio. Euro im Jahr. Diese Angaben beziehen sich auf ELER-Mittel, nationale Kofinanzierungsmittel und Top-ups für flächenbezogene, investive und weitere flankierende Maßnahmen.
    Ergänzender Hinweis: Grundlage der Ausgabenschätzung für den ELER - der Hauptfinanzierungsquelle für Naturschutz in Deutschland - waren Ergebnisse aus dem BfN-Projekt „ELER-Biodiv“ (siehe Inhalte des 3. Vernetzungstreffens). Das steht aber leider nicht im BMUB-Bericht. Grund: Der ursprünglich im BMUB-Bericht enthaltene Verweis auf dieses BfN-Projekt wurde durch eine letzte Textänderung der ACK am 4. Mai gestrichen; nun wird  im Text bzgl.  AUKM nur noch auf das UBA-Projekt „GAP-EVAL“ verwiesen und bei den Abschätzungen zu den direkten Naturschutzausgaben wurde der Verweis auf dieses Projekt redaktionell (leider) nicht mehr geändert.
  • EFRE: Für direkte Naturschutzmaßnahmen wird der EFRE nur von drei Ländern genutzt, v.a. für Moorschutz (Schwerpunktförderung Klimaschutz) sowie für Renaturierung und Wiederherstellung natürlicher Ökosysteme, Erstellung von Managementplänen für Natura 2000-Gebiete und Projekte zur Durchlässigkeit von Fließgewässern. Hierfür sind Mittel im Umfang von 31 Mio. Euro pro Jahr anzusetzen (davon 18 Mio. EU-Mittel).
    Die anhand der von der EU-Kommission genutzten Methode des „EU biodiversity tracking“ ermittelten Werte in Höhe von rund 350 Mio. Euro für den EU-Anteil der EFRE-Mittel (2014-2020) für direkte und indirekte Naturschutzfinanzierung konnten durch die Länder-Naturschutzverwaltungen nicht bestätigt werden.
  • EMFF: Die Fördermöglichkeiten des EMFF für den Naturschutz wurden zwar in dieser Periode deutlich erweitert, aber die geplante Nutzung durch die Bundesländer bleibt weiterhin auf niedrigerem Niveau, wobei die naturverträgliche Teichbewirtschaftung im Vordergrund steht.
  • Gesamtüberblick: Der Bericht, der keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt, zeigt auf, dass für Naturschutzmaßnahmen  durch die in diesem Bericht untersuchten Finanzierungsinstrumente von EU, Bund und Ländern Mittel in einer jährlichen Größenordnung von 542,2 Mio. € zur Verfügung stehen.
Tabelle UMK
























Bewertung und Schlussfolgerungen

  • Dass die bisherige EU-Naturschutzfinanzierung unzureichend und eine der Hauptprobleme bei der Umsetzung der Naturschutz-Richtlinien ist, bestätigen auch aktuelle Berichte der Europäischen Kommission (zum Fitness Check der EU-Naturschutz-Richtlinien vom Dez. 2016) und des Europäischen Rechnungshofs (Sonderbericht zur Natura 2000-Umsetzung vom Feb. 2017). Danach liegt eine der wesentlichen Ursachen für die Umsetzungsdefizite der EU-Biodiversitätsziele bei der mangelnden Finanzierung.
  • Insgesamt ist in Deutschland eine abnehmende Nutzung der EU-Fonds durch die Bundesländer zu verzeichnen. Der Bericht geht auch auf die Gründe hierfür ein. Der Integrationsansatz hat sich nicht bewährt.
  • Unter Verweis auf die neue Finanzbedarfsschätzung für die Umsetzung der EU-Naturschutzrichtlinien in Deutschland in Höhe von ca. 1,4 Mrd. Euro pro Jahr (ohne marinen Bereich) kann eine beträchtliche Finanzierungslücke festgestellt werden.
  • Es werden grundlegende Verbesserungen für die nächste Förderperiode gefordert und dafür konkrete Zielsetzungen aufgeführt. Zu deren Umsetzung werden zwei Optionen aufgezeigt (wie im LANA-Papier):
1. Option: neuer eigenständiger EU-Naturschutz-Fonds
2. Option: Weiterentwicklung des Integrationsansatzes.

Die UMK hat den Bericht des BMUB mit verschiedenen Protokollerklärungen der Bundesländer zur Kenntnis genommen.

Bericht des BMUB

Beschluss der UMK

Englische Fassung des BMUB-Berichts

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